In data 31 dicembre 2024 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale n. 305, Suppl. Ord. n. 45/L, il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, recante “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36” (c.d. “Correttivo”).

Il Correttivo è entrato in vigore in pari data in virtù della disposizione contenuta nell’art. 97.

L’art. 23 apporta tutta una serie di modifiche/aggiunte/sostituzioni ai commi 1, 2, 3, 4 dell’art. 60 del d.lgs. n. 36/2023 e inserisce i nuovi commi 2-bis, 4-bis, 4-ter e 4-quater.

Il citato art. 60 – collocato nel Libro II (“Dell’appalto”), Parte II (“Degli istituti e delle clausole comuni”) – ha rappresentato una delle principali novità del d.lgs. n. 36/2023, avendo il legislatore reso obbligatorio l’inserimento, nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento, delle clausole di revisione prezzi, che – pur non apportando modifiche che alterino la natura generale del contratto o dell’accordo quadro – si attivano al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva che determinano una variazione del costo dell’opera, della fornitura o del servizio.

Come emerge dalla Relazione illustrativa di accompagnamento allo schema di decreto legislativo sottoposto all’esame parlamentare (d’ora in avanti, anche solo la “Relazione illustrativa”), la tematica dell’applicazione delle clausole di revisione dei prezzi ha rappresentato una delle principali linee di intervento del Correttivo, avendo costituito oggetto di studio e di concertazione con tutti gli operatori del settore, grazie all’istituzione di un apposito Tavolo tecnico, costituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che ha organizzato i propri lavori, strutturandosi in due “sub-componenti” alle quali hanno, rispettivamente, partecipato gli stakeholders operanti nel settore degli appalti di lavori e quelli operanti nel settore degli appalti di servizi e forniture (cfr. p. 9, sub § 3.5 “Revisione prezzi”).

Il dibattito scaturito in seno al suddetto Tavolo di lavoro si è incentrato, principalmente, sull’individuazione di nuovi indici sintetici tramite i quali commisurare e parametrare l’incremento dell’importo contrattuale, nonché sul dies a quo a partire dal quale calcolare la variazione (in aumento o in diminuzione) del predetto importo.

All’esito del dibattito, si è inteso confermare il sistema delineato dal Codice, “garantendo, tuttavia, una piena attuazione del medesimo attraverso criteri di calcolo di agevole implementazione”.

In risposta a tali esigenze, si è resa necessaria anche l’introduzione, ad opera dell’art. 86 del Correttivo, del nuovo Allegato II.2-bis, rubricato “Modalità di applicazione delle clausole di revisione dei prezzi”, disciplinante le modalità di attuazione delle clausole revisionali per il tramite della relativa disciplina di dettaglio.

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È bene ricordare, in termini generali, che l’operatività del meccanismo della revisione dei prezzi comporta, al ricorrere di particolari condizioni di natura oggettiva, la definizione di un “nuovo” corrispettivo previsto per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla variazione dei prezzi registrata in un determinato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti. L’istituto ha, infatti, la finalità di salvaguardare:

1. da un lato, l’interesse pubblico a che le prestazioni oggetto del contratto non vengano esposte, nei rapporti contrattuali di durata, al rischio di una diminuzione qualitativa per eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione, con conseguente incapacità dell’appaltatore di farvi fronte;
2. dall’altro, l’interesse dell’impresa a non subire perdite economiche dovute all’alterazione dell’equilibrio contrattuale per effetto di modifiche inattese sopraggiunte nel corso del rapporto[1] [2].

L’istituto è applicabile a tutti i contratti di lavori, servizi e forniture, fermo il limite dell’immodificabilità della natura generale del contratto o dell’accordo quadro[3]. Tale sistema si basa su un modello di indicizzazione[4], finalizzato a rendere più rapido e sicuro il mantenimento nel tempo del sinallagma contrattuale, superando così la metodologia della compensazione ex post, di carattere meramente emergenziale[5].

L’istituto poggia sul principio, codificato all’art. 9 del Codice, di conservazione dell’equilibrio contrattuale, a tenore del quale “1. Se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali. (…). 5. In applicazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale si applicano le disposizioni di cui agli articoli 60 e 120”[6].

Con l’istituto in esame, il legislatore ha quindi inteso introdurre nell’ordinamento – in conformità al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale originario, così come cristallizzatosi al momento dell’aggiudicazione (cfr. art. 9, comma 5) – un “sistema revisionale permanente, affidato ad un meccanismo di indicizzazione automatica, destinato ad operare durante tutta la vita del contratto di appalto, e in grado di consentire periodicamente alle stazioni appaltanti e agli operatori economici di monitorarne l’effettivo andamento economico”[7].

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L’art. 23, comma 1, lett. a), del Correttivo ha modificato l’art. 60, comma 1, del Codice, precisando, in chiusura della norma, che le clausole di revisione prezzi si riferiscono alle prestazioni oggetto del contratto. È stato, dunque, accolto il suggerimento, contenuto nel parere n. 1463 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato in data 27 novembre 2024 e pubblicato il successivo 2 dicembre, che esortava all’espunzione del riferimento al concetto di “lavorazioni” presente nello Schema di decreto, in quanto considerato superfluo “perché nulla aggiunge al riferimento comprensivo alle «prestazioni» che costituiscono, volta a volta, oggetto del contratto, anche relativamente agli appalti di lavori” (cfr. punto 16.1).

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Inoltre, l’art. 23, comma 1, lett. b), ha sostituito il comma 2 dell’articolo 60 del Codice, al fine di chiarire con maggiore evidenza, così come emerso in seno al Tavolo tecnico sulla revisione prezzi, le soglie di attivazione delle clausole revisionali.

A tale scopo, il legislatore ha scelto di subordinare l’attivazione delle clausole revisionali a condizioni diverse, sotto i profili dell’an e del quantum, a seconda che la variazione del costo operi in relazione a un contratto d’appalto di lavori o di servizi e forniture, abbandonando il precedente “accorpamento”[8] e non accogliendo, sul punto, le osservazioni elaborate dalle competenti Commissioni parlamentari[9].

Pertanto, a seguito della novella, le clausole revisionali “si attivano al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva che determinano”:

1. per gli appalti di lavori: una variazione del costo dell’opera, in aumento o in diminuzione, superiore al 3% dell’importo complessivo. In tal caso, le clausole revisionali operano nella misura del 90% del valore eccedente la variazione del 3% applicata alle prestazioni da eseguire;
2. per gli appalti di servizi e forniture: una variazione del costo della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiore al 5% dell’importo complessivo. In tale ipotesi, le clausole revisionali operano nella misura dell’80% del valore eccedente la variazione del 5% applicata alle prestazioni da eseguire.

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Sebbene inizialmente non prevista dallo Schema di decreto legislativo sottoposto all’esame parlamentare, a completamento della suddetta disciplina, assume rilievo l’introduzione del nuovo comma 2-bis all’art. 60 del Codice, ad opera dell’art. 23, comma 1, lett. c, del Correttivo.

Con tale norma, il legislatore ha precisato che, per gli appalti di servizi e forniture, resta ferma la facoltà di inserire nel contratto, oltre alle clausole di revisione prezzi di cui all’art. 60, comma 1, “meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo del contratto all’indice inflattivo convenzionalmente individuato tra le parti”, specificando, altresì, che, in dette ipotesi, l’incremento di prezzo riconosciuto in virtù di tali meccanismi non è considerato nel calcolo della variazione del costo del servizio o della fornitura rilevanti ai sensi dell’art. 60, comma 2, lett. b), ai fini dell’attivazione delle clausole revisionali.

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Per quel che concerne le modalità attuative, all’esito del confronto tra le Istituzioni, l’ISTAT e gli stakeholders di settore, svoltosi in seno al Tavolo tecnico, sono emerse delle criticità in merito al metodo di definizione degli indici sintetici individuato dall’ISTAT e adottato fino a quel momento (cfr. Relazione illustrativa, p. 31). Alla luce di tali criticità, il Tavolo tecnico ha ritenuto opportuno individuare nuovi indici sintetici in grado di dare la più ampia copertura possibile alle voci di costo degli affidamenti sia di lavori che di servizi e forniture.

Si colloca, dunque, in questo contesto, la modifica apportata all’art. 60, comma 3, del Codice, dall’art. 23, comma 1, lett. d), punti nn. 1, 2, 3. In particolare:

1. proprio alla luce delle suddette criticità, è stato soppresso, in relazione agli indici sintetici da utilizzare ai fini della determinazione della variazione dei costi e dei prezzi, il riferimento alle parole “elaborati dall’ISTAT”;
2. la a) prevede ora che, per la determinazione della variazione dei costi e dei prezzi, con riguardo ai contratti di lavori, si utilizzano gli indici sintetici individuati dal nuovo comma 4-quater, il quale rimanda al nuovo Allegato II.2-bis;

• con riguardo ai contratti di servizi e forniture, la modifica apportata alla b), consente l’utilizzo degli indici dei prezzi al consumo, dei prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi e degli indici delle retribuzioni contrattuali orarie anche in forma disaggregata. La ratio di tale previsione si rinviene nell’esigenza di fornire una risposta quanto più possibile adeguata alle ipotesi in cui un servizio o una fornitura rientrino in due o più categorie, individuate secondo il sistema unico europeo di classificazione (c.d. CPV), in relazione alle quali si ritiene opportuno procedere ad un’applicazione disaggregata dei diversi indici ad esse associati.

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Infine, l’art. 23, comma 1, lett. e) e f), del Correttivo:

1. sostituisce il comma 4 dell’art. 60 del Codice, precisando che i singoli indici di costo delle lavorazioni per la determinazione degli indici sintetici dovranno essere individuati con provvedimento adottato dal Ministero dell’infrastrutture e dei trasporti, sentito l’ISTAT, sulla base delle tipologie omogenee di lavorazioni (cc.dd. TOL) contenute nell’Allegato II.2-bis;
2. introduce il comma 4-bis, con cui è stato chiarito che gli indici di prezzo relativi ai contratti di servizi e forniture sono pubblicati, unitamente alla relativa metodologia di calcolo, sul portale istituzionale dell’ISTAT in conformità alle disposizioni europee e nazionali in materia di comunicazione e diffusione dell’informazione statistica ufficiale;

• introduce il nuovo comma 4-ter, il quale specifica, sempre con riferimento agli appalti di servizi e forniture che, in ragione dei settori di riferimento, dispongono di specifici indici di determinazione della variazione del prezzo, che resta ferma la possibilità di utilizzare gli indici settoriali in sostituzione di quelli previsti dall’art. 60, comma 3, lett. b) (e. prezzi al consumo, prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi, indici delle retribuzioni contrattuali orarie). Tale facoltà, come emerge dalla Relazione illustrativa, è stata prevista per le ipotesi in cui “sussistano in taluni settori specifici, indici maggiormente aderenti e corrispondenti alla realtà economica del comparto volta per volta rilevante” (cfr. p. 33). Infine, la norma si preoccupa di chiarire, rispetto agli appalti di servizi e forniture il cui prezzo sia stato determinato sulla base di un’indicizzazione operante settorialmente, l’esclusione dell’obbligo di inserimento nei documenti di gara delle clausole di revisione prezzi, previsto dall’art. 60, comma 1;

1. inserisce il nuovo comma 4-quater, che rimanda al nuovo Allegato 2-bis per la disciplina delle modalità di applicazione delle clausole di revisione dei prezzi, tenuto conto della natura e del settore merceologico dell’appalto e degli indici disponibili, e ne specifica le modalità di corresponsione, anche in considerazione dell’eventuale ricorso al subappalto.

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Come anticipato, il Correttivo ha introdotto anche il nuovo Allegato II.2-bis, rubricato “Modalità di applicazione delle clausole di revisione dei prezzi”, con l’obiettivo di fornire linee operative alle stazioni appaltanti e agli operatori economici nell’attuazione delle clausole revisionali di cui all’art. 60 del Codice (cfr. Relazione illustrativa, p. 97).

L’Allegato si articola in quattro sezioni e, segnatamente:

1. Sezione I “Disposizioni generali”: artt. da 1 a 3;
2. Sezione II “Revisione prezzi per i contratti di lavori”: artt. da 4 a 9;

• Sezione III “Revisione prezzi per i contratti di servizi e forniture”: artt. da 10 a 14;

16. Sezione IV “Disposizioni economico-finanziarie e finali”: artt. 15 e 16.

L’Allegato chiarisce alcuni aspetti della disciplina. In particolare:

1. l’art. 1 definisce l’ambito di applicazione, precisando – al comma 2 – che, nel caso di appalti di lavori, la revisione dei prezzi si applica ai lavori di nuova costruzione nonché a quelli di manutenzione straordinaria e ordinaria e – al comma 3 – che, in relazione agli appalti di servizi e forniture, la revisione prezzi si applica ai contratti di durata, il cui oggetto non consiste in una prestazione ad esecuzione istantanea;
2. l’art. 2, al comma 1, chiarisce che le clausole di revisione dei prezzi da inserire obbligatoriamente nei documenti di gara iniziali sono redatte “conformemente ai requisiti del presente Allegato, al fine di fornire meccanismi automatici di riequilibrio contrattuale al verificarsi delle particolari condizioni di cui all’articolo 60, comma 2, del codice”;

• l’art. 3, comma 2, precisa che le clausole di revisione dei prezzi sono attivate automaticamente dalla stazione appaltante, anche in assenza di istanza di parte, quando la variazione dell’indice supera, in aumento o in diminuzione, rispettivamente, la soglia del 3% (per gli appalti di lavori) e del 5% (per gli appalti di servizi e forniture) dell’importo del contratto quale risultante dal provvedimento di aggiudicazione;

3. l’art. 4, comma 2 e l’art. 12, comma 1 chiariscono che il riferimento temporale, ai fini della determinazione della variazione del prezzo, va individuato nel “mese del provvedimento di aggiudicazione”, con l’ulteriore precisazione per cui, “in caso di sospensione o proroga dei termini di aggiudicazione nelle ipotesi di cui all’articolo 1, commi 3, 4 e 5 dell’Allegato I.3.”, il valore di riferimento per il calcolo della variazione è quello relativo al “mese di scadenza del termine massimo per l’aggiudicazione, come individuato dall’articolo 1, commi 1 e 2 del predetto Allegato”;
4. l’art. 6 disciplina le ipotesi di ricorso a un accordo quadro, stabilendo che, in tali casi, i documenti inziali della procedura di affidamento prevedono che l’indice sintetico venga individuato al momento della stipula di ciascun contratto di lavori attuativo dell’accordo medesimo, in funzione delle lavorazioni dal medesimo previste, dei relativi importi e degli indici TOL associati;
5. l’art. 8 precisa che i contratti di sub-appalto o i sub-contratti devono disciplinare le clausole di revisione prezzi riferite alle prestazioni o lavorazioni oggetto del subappalto o del sub-contratto e chiarisce che queste sono definite dalle parti “tenuto conto dei meccanismi revisionali e dei limiti di spesa di cui all’articolo 60 del codice, delle specifiche prestazioni oggetto del contratto di subappalto o del sub-contratto e delle modalità di determinazione degli indici sintetici disciplinate dal presente Allegato”;

• le disposizioni transitorie e finali contenute nell’art. 16 delimitano l’ambito di applicazione temporale delle disposizioni contenute nell’Allegato, stabilendo che queste si applicano:
• alle procedure di affidamento di contratti di lavori avviate a decorrere dalla data di pubblicazione del provvedimento con cui il Ministero dell’infrastrutture e dei trasporti individuerà i singoli indici di costo delle lavorazioni. Fino a tale data continueranno ad applicarsi, in via transitoria, “le disposizioni di cui all’art. 60, comma 3, lettera a) e comma 4 del Codice, nel testo vigente alla data del 1° luglio 2023” (cfr. art. 16, comma 2). Il comma 3 chiarisce, infine, che, a decorrere dalla data di pubblicazione dell’emanando provvedimento ministeriale, gli indici di costo pubblicati sul portale istituzionale dell’ISTAT “ai sensi dell’articolo 60, comma 3, lettera a) e comma 4, del Codice, nel testo vigente alla data del 1° luglio 2023” possono essere utilizzati solo a fini statistici[10];
• alle procedure di affidamento di contratti di servizi e forniture avviate a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente Allegato.

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Le novità introdotte dal Correttivo con riferimento alla tematica della revisione prezzi sono numerose e significative. Per “misurare” la reale efficacia delle stesse occorrerà attendere i primi risultati della prassi applicativa e, per i contratti di lavori, l’adozione dell’emanando regolamento ministeriale, che si auspica intervenga in tempi celeri.

[1] S. Spuntarelli, Art. 60, in R. Villata, M. Ramajoli (a cura di), Commentario al Codice dei Contratti pubblici,  Pisa, 2024, pp. 305 ss.. Per ulteriori approfondimenti si vedano: M. Di Giandomenico, Art. 60, in A. Botto, S. Castrovinci Zenna (a cura di), Commentario alla normativa sui contratti pubblici, Torino, 2024, pp. 621; F. Caringella, Art. 60, in Nuovo Codice dei contratti pubblici, Milano, 2023, pp. 392 ss.; A. Serafini, Art. 60, in L.R. Perfetti (a cura di), Codice dei contratti pubblici commentato, 2023, pp. 386 ss..

[2] È bene precisare che “non è suscettibile di astratta rilevanza ogni squilibrio in termini di costi rispetto al prezzo offerto in gara, ma è necessario che sussista in concreto un nesso tra l’aumento o la diminuzione dei costi e le circostanze imprevedibili o comunque fuori dalla sfera di controllo dell’operatore economico, dovendosi altrimenti ritenere che la revisione prezzi possa inopinatamente diventare uno strumento per sanare le eventuali inefficienze della funzione produttiva del singolo contraente, a tutto danno delle finanze pubbliche”. Così, R. Steffenoni, La revisione prezzi della componente energia nei contratti di rendimento energetico (EPC), in Rivista di diritto ed economia dei comuni, 2024, 2, pp. 89 e 90.

[3] La giurisprudenza ha interpretato il riferimento alla natura generale del contratto con riferimento all’entità economica e all’oggetto del contratto. Secondo Cons. Stato, Sez. V, 13 febbraio 2023, n. 1522, in particolare, “si ha un’alterazione della natura generale del contratto quando, ad esempio, i lavori, le forniture o i servizi oggetto dell’appalto sono sostituiti con qualcosa di diverso, oppure si produca un cambiamento sostanziale del tipo di appalto”.

[4] Si ricorda, al riguardo, che tra i possibili meccanismi di funzionamento della revisione (sostanzialmente riassumibili sotto le due categorie dei sistemi di compensazione e di indicizzazione), il legislatore ha optato – ispirandosi al modello francese – per il meccanismo dell’indicizzazione, allo scopo di facilitare e di rendere più rapida l’applicazione della revisione.

[5] Sulle differenze tra compensazione e revisione si veda, tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. V, 30 dicembre 2024, n. 10448, secondo cui “La compensazione ha luogo (…) a prescindere dalla circostanza che l’aumento superiore al 10 per cento del singolo materiale si rifletta nella stessa percentuale sul prezzo totale dell’appalto, rendendo in tal modo il meccanismo più conveniente per l’appaltatore rispetto a quello disciplinato dall’art. 1664, comma 1, c.c. La ratio dell’istituto, semplicemente, è quella di compensare l’appaltatore in caso di aumento dei prezzi dei materiali per cause imprevedibili ed eccezionali al fine di mitigare gli effetti pregiudizievoli patiti dall’appaltatore che superano l’alea ritenuta tollerabile. L’istituto della compensazione non può quindi compendiarsi unicamente nell’esigenza di tutelare l’amministrazione contro il rischio di scompensi nella erogazione della spesa. Esso partecipa, soprattutto, della finalità di attualizzare, nell’interesse dell’appaltatore, il prezzo dei materiali ove lo stesso superi, nel tempo necessario all’esecuzione del contratto, un certo limite di tollerabilità. Non si può verificare alcuna «surrettizia» introduzione di un meccanismo revisionale attesa la differente natura dei due istituti. Con la compensazione si integra l’importo contrattuale sui prezzi delle prestazioni già effettuate, mentre con la revisione l’integrazione è riconosciuta sui prezzi delle lavorazioni da effettuare. La revisione è un sistema che permette di aggiornare il prezzo complessivo di un contratto pubblico durante la sua esecuzione”.

[6] Per approfondimenti si vedano, senza pretese di esaustività: S. Vinti, Art. 9, in A. Botto, S. Castrovinci Zenna (a cura di), Commentario alla normativa sui contratti pubblici, Torino, 2024, pp. 97 ss.; D. Di Matteo, M. Protto, Art. 9, in Nuovo Codice dei contratti pubblici, Milano, 2023, pp. 51 ss.; B. Giliberti, Art. 9, in L.R. Perfetti (a cura di), Codice dei contratti pubblici commentato, 2023, pp. 69 ss..

[7] Cfr. Cons. Stato, Commissione Speciale, 2 dicembre 2024, parere n. 1463, in www.giustizia-amministrativa.it, sub punto 16.1.

[8] Come si ricorderà, la formulazione originaria dell’art. 60, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 subordinava l’attivazione delle clausole di revisione prezzi “al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva che determinano una variazione del costo dell’opera, della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiore al 5 per cento dell’importo complessivo” e stabiliva l’operatività delle medesime “nella misura dell’80 per cento della variazione stessa, in relazione alle prestazioni da eseguire”.

[9] Cfr. Parere del Senato sullo Schema di decreto correttivo recante disposizioni integrative e correttive al Codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, lett. b – 8ª Commissione Ambiente, transizione ecologica, energia, lavori pubblici, comunicazioni, innovazione tecnologica, “condizioni”, lett. b): “con riferimento all’articolo 16 dello schema in esame, che interviene sull’articolo 60 del Codice, modificare il comma 1, lettera b), chiarendo che la revisione dei prezzi opera nella misura dell’80 per cento dell’intera variazione, con l’effetto di lasciare il valore del 5 per cento unicamente come soglia oltre la quale scatta il meccanismo revisionale; in alternativa, modificare le percentuali in 2 per cento dell’importo complessivo del contratto, come soglia oltre la quale scatta la revisione dei prezzi, e 90 per cento, come misura della variazione dei prezzi che viene riconosciuta”.

[10] Alla data di pubblicazione del Correttivo, sono stati pubblicati tre indici per le seguenti categorie di opere: fabbricato residenziale, capannone industriale, tronco stradale con tratto in galleria.