Category: Deepening

ANAC – VADEMECUM TO SPEED UP AND SIMPLIFY PUBLIC PROCUREMENT DURING COVID-19 AND PHASE 2 EMERGENCY

In the context of the ongoing health emergency, the National Anti-Corruption Authority has issued a special vademecum to help administrations to carry out simplified and rapid tendering proceedings with the aim of ensuring a speedy timeframe for tendering proceedings and reducing the risk of irregularities and disputes. The specific purpose is to provide the tendering authorities with a summary of the regulations currently in force, not only to deal with the current state of emergency, but also in all those cases where it is necessary, in the presence of the legal requirements, to speed up or simplify the tenders.

The vademecum, published on 30 April 2020, is supported by a regulatory review containing an overview of the current accelerated and simplified provisions concerning the tendering procedures for the award of public works, service, and supply agreements.

In fact, the Contracts Code already provides for several measures allowing the use of rapid and simplified proceedings even outside emergency contexts. Therefore, the use of these rapid and simplified proceedings is perfectly legitimate if the legal requirements are met.

Specifically, also recalling the European Commission indications contained in Communication 2020/C 108 I/01 (see our article), the Authority has specified the possibility of using:

  • the assignment without prior publication of the notice (Art. 63 of Legislative Decree no. 50/2016). This procedure is permitted under the condition that:
    • the tendering authority has declared in a reasoned statement prior to the tendering proceedings launch to consider that the procedure without prior publication of the notice or call for competition is permitted under the Code;
    • the contracting authority has published, respectively for Community relevance agreements and for sub-threshold agreements, in the OJEC or in the Italian Official Gazette, a voluntary notice for preventive transparency pursuant to Art. 73, paragraph 4 and Art. 98, of Legislative Decree no. 50/2016, in which it states its intention to conclude the agreement;
    • the contract has not been concluded before the expiry of at least a ten-day period from the day following the publication date of the notice referred to in point (b);
  • thereduction of the terms of the ordinary award procedures(Art. 60, paragraph 3; Art. 61, paragraph 6, of Legislative Decree no. 50/2016). With reference to both above-threshold and below-threshold tenders, including tenders in special sectors, on duly justified grounds of urgency, the deadlines may be reduced as follows:
    • for open tender proceedings, the 35-day term for submission of bids may be reduced to 15 days (10 days in the case of an electronic bid);
    • for restricted tender proceedings, the 30-day term for submitting an application may be reduced to 15 days, and the 30-day time limit for submitting a bid to 10 days;
    • for simplified under-threshold tender proceedings, there is the possibility of reducing the minimum terms by half;
  • the exclusion of the stand still period (Art. 32, paragraph 10, of Legislative Decree no. 50/2016), in the following cases:
    • if only one bid has been submitted or accepted and no timely appeal has been made against the notice or letter of invitation or these appeals have already been rejected by a final decision;
    • in the case of a tender based on a framework agreement;
    • in the case of specific tenders based on a dynamic purchasing system;
    • for amounts below the Community threshold in the case of purchase via the electronic marketplace;
    • for tenders with a value of less than 40,000 Euros, by direct award even without prior consultation of two or more operators or for works under direct administration (sub-threshold ex Art. 36, paragraph 2, letter a), of Legislative Decree no. 50/2016);
    • for tenders with an amount equal to or greater than 40,000 Euros and less than 150,000 Euros for works, or below the thresholds set out in Art. 35 for supplies and services (sub-threshold ex Art. 36, paragraph 2, letter b) of Legislative Decree no. 50/2016);
  • the early execution of the agreement following the award, as a matter of urgency, in the objectively unforeseeable cases listed below (Art. 32, paragraph 8, of Legislative Decree no. 50/2016):
    • to avoid dangerous situations for people, animals or things;
    • to avoid hygiene and public health dangers;
    • to overcome dangerous situations for the historical, artistic, cultural heritage;
    • in cases where failure to carry out immediately the service deduced in the tender would cause serious damage to the public interest which it is intended to serve, including the loss of Community funding;
  • the negotiated proceeding without prior publication of the notice (Art. 63 of Legislative Decree no. 50/2016). If strictly necessary, this procedure is permitted when there are reasons of extreme urgency deriving from unforeseeable events by the tendering authority, including civil protection emergencies (Art. 63, paragraph 2, letter c) of Legislative Decree no. 50/2016). It is considered that the current emergency, if adequately indicated in the grounds, also in relation to the specific nature of the tender, may constitute a legitimate prerequisite for the procedure at hand. However, in such cases an adequate evidence of the causal link between the epidemiological emergency and the urgency of the tender must be provided. This procedure may also be used for tenders in special sectors and for design and related tasks;
  • procedures in case of emergency or civil protection (Art. 163 of Legislative Decree no. 50/2016). If the requirements and conditions laid down in the rule are met, the RUP or the competent administration’s technician may order the immediate execution to begin. This procedure also applies to specific works in the cultural heritage sector for an amount of more than 300,000 Euros;
  • the immediate effectiveness of subcontracting. In the event that subcontracting is carried out by negotiated procedure without a notice for reasons of urgency or by direct execution in extreme urgency, the tendering authority may give immediate effect to the subcontracting, by checking that the subcontractor meets the requirements on the basis of the self-certification provided by the latter;
  • the exclusion or rapid solution of the anomaly verification procedures of binds (Art. 97, paragraph 3-bis, 6 and 8, of Legislative Decree no. 50/2016). In cases where the number of bids is less than 5, the anomaly threshold shall not be calculated, with the possibility for the tendering authority to assess the regularity of any bid, which appears to be abnormally low based on specific elements. In the case of sub-threshold, where the number of tenders is equal to or greater than 10 non-transborder works, services and supplies with the lowest price award criterion, abnormal tenders may be automatically excluded, as provided for in the notice;
  • amendments to agreements during the period of effectiveness (Art. 106, paragraph 1, letter c) of Legislative Decree no. 50/2016). Unforeseen and unforeseeable circumstances for the tendering authority, including the occurrence of new legislative or regulatory provisions or measures of authorities or bodies responsible for the protection of important interests, may justify amendments to the agreement during the period of effectiveness, without the need for a new tendering proceeding, under the condition that the amendment does not alter the general nature of the agreement;
  • termination of the agreement (Art. 108, paragraph 4, of Legislative Decree no. 50/2016). Reasons of urgency may expedite the procedure for the termination of the agreement in the event of breach of contract by the executor. In particular, the term assigned to the executor to counterclaim the contested delays due to negligence in the performance of the contractual services may be even less than 10 days;
  • the omission of one or both of the first two levels of design of works established by Art. 23, paragraph 4, of Legislative Decree no. 50/2016, under the condition that the next level contains all the elements provided for the omitted level, safeguarding the quality of the design;
  • the assignment of the support role to the RUP by external experts (Art. 31, paragraph 11, of Legislative Decree no. 50/2016), if there is not adequate professionalism within the tendering authority;
  • the procedural reversal, i.e. the possibility to examine bids before checking the bidders suitability (Art. 1, paragraph 3, of Law no. 55/2019).

The vademecumand the regulatory review conclude by recalling some provisions on public contracts contained in Legislative Decree no. 18 of 17 March 2020 on “Measures to strengthen the National Health Service and economic support for families, workers and businesses related to the epidemiological emergency from COVID-19” and in the OCDPC c n. 630 of 3 February 2020 on “First urgent civil protection interventions in relation to the emergency related to the health risk related to the onset of diseases caused by transmissible viral agents”.

Basically, ANAC has simply summarized the rules contained in the Code. No additions, no advice, no model. More than a vademecum, tendering authorities have received a summary (to understand what a vademecumcan be, see our commentary on the Procurement Policy Notes (PPN) prepared by the UK Cabinet Office). However, this is better than nothing, especially because someone will inexplicably feel relieved to use the tools.
Our hope is that the administrations will overcome the so-called defensive administration and regain, once and for all, their discretion (see Governare per Contratto. Come creare valore attraverso i contratti pubblici, S.Valaguzza (2018), Editoriale Scientifica).

 

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ANAC – Vademecum per velocizzare e semplificare gli appalti pubblici durante l’emergenza Covid-19 e Fase 2

Nell’intento di assicurare tempi celeri per le procedure di affidamento in concomitanza con l’emergenza sanitaria in atto, e al contempo ridurre i rischi di irregolarità e contestazioni, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha realizzato un apposito vademecumper aiutare le amministrazioni ad effettuare appalti semplificati e in tempi rapidi. L’obiettivo è di fornire alle stazioni appaltanti una ricognizione delle norme attualmente in vigore, non solo per far fronte all’attuale stato emergenziale ma anche in tutte quelle ipotesi in cui si rendano necessarie, in presenza dei presupposti di legge, un’accelerazione o una semplificazione delle gare.
Il vademecum, pubblicato il 30 aprile 2020, è accompagnato da una ricognizione normativa nella quale è contenuto un quadro delle vigenti disposizioni acceleratorie e di semplificazione in tema di procedure per l’aggiudicazione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
Il Codice dei Contratti, infatti, già contempla diverse misure che consentono il ricorso a procedure rapide e semplificate anche al di fuori di contesti emergenziali, il cui utilizzo è perfettamente legittimo se ricorrono i presupposti di legge.
Nello specifico, richiamando anche le indicazioni della Commissione Europea contenute nella Comunicazione 2020/C 108 I/01 (si veda il nostro articolo), l’Autorità ha specificato la possibilità di utilizzare:

  • l’affidamento senza previa pubblicazione del bando (art. 63, del D.Lgs. n. 50/2016). Tale procedura è ammessa a condizione che:
    • la stazione appaltante abbia dichiarato con atto motivato anteriore all’avvio della procedura di affidamento di ritenere che la procedura senza previa pubblicazione del bando o avviso con cui si indice la gara sia consentita dal Codice;
    • la stazione appaltante abbia pubblicato, rispettivamente per i contratti di rilevanza comunitaria e per quelli sottosoglia, nella GUCE o nella G.U. italiana un avviso volontario per la trasparenza preventiva ai sensi art. 73, comma 4 e art. 98, del D.Lgs. n. 50/2016, in cui manifesti l’intenzione di concludere il contratto;
    • il contratto non sia stato concluso prima dello scadere di un termine di almeno dieci giorni decorrenti dal giorno successivo alla data di pubblicazione dell’avviso di cui alla lettera b);
  • la riduzione dei termini delle procedure ordinarie di aggiudicazione (art. 60, comma 3; art. 61, comma 6, del D.Lgs. n. 50/2016). Per ragioni di urgenza adeguatamente motivate, sia in appalti soprasoglia che sottosoglia, compresi gli appalti nei settori speciali, i termini possono essere ridotti come segue:
    • per le procedure aperte il termine di 35 giorni per la presentazione delle offerte può essere ridotto a 15 giorni (10 giorni in caso di offerta elettronica);
    • per le procedure ristrette, il termine di 30 giorni per la presentazione di una domanda di partecipazione può essere ridotto a 15 giorni e quello di ulteriori 30 giorni per la presentazione di un’offerta a 10 giorni;
    • per le procedure semplificate sottosoglia, vi è la possibilità di ridurre della metà i termini minimi previsti;
  • l’esclusione del periodo di stand still (art. 32, comma 10, del D.Lgs. n. 50/2016), nelle seguenti ipotesi:
    • se è stata presentata o è stata ammessa una sola offerta e non sono state tempestivamente proposte impugnazioni del bando o della lettera di invito o queste impugnazioni risultano già respinte con decisione definitiva;
    • nel caso di un appalto basato su un accordo quadro;
    • nel caso di appalti specifici basati su un sistema dinamico di acquisizione;
    • per importi inferiori alla soglia comunitaria nel caso di acquisto effettuato attraverso il mercato elettronico;
    • per affidamenti di importo inferiore a 40.000 Euro, mediante affidamento diretto anche senza previa consultazione di due o più operatori economici o per i lavori in amministrazione diretta (sottosoglia ex 36, comma 2, lett. a), del D.Lgs. n. 50/2016);
    • per affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 Euro e inferiore a 150.000 Euro per i lavori, o alle soglie di cui all’art. 35 per le forniture e i servizi (sottosoglia ex 36, comma 2, lett. b), del D.Lgs. n. 50/2016);
  • l’esecuzione anticipata del contratto, in via d’urgenza, successivamente all’aggiudicazione, nelle ipotesi oggettivamente imprevedibili di seguito elencate (art. 32, comma 8, del D.Lgs. n. 50/2016):
    • per ovviare a situazioni di pericolo per persone, animali o cose, ovvero;
    • per ovviare a situazioni di pericolo per l’igiene e la salute pubblica;
    • per ovviare a situazioni di pericolo per il patrimonio storico, artistico, culturale;
    • nei casi in cui la mancata esecuzione immediata della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare, ivi compresa la perdita di finanziamenti comunitari;
  • la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando (art. 63, del D.Lgs. n. 50/2016). Tale procedura è ammessa, ancorché nella misura strettamente necessaria, ove sussistano ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, ivi comprese le emergenze di protezione civile (art. 63, comma 2, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016). Si ritiene che l’attuale situazione emergenziale, ove adeguatamente indicata in motivazione, anche in relazione alla specifica natura dell’affidamento, possa costituire legittimo presupposto per la procedura in esame. Ciò a condizione che in tali ipotesi venga data adeguata evidenza al nesso di causalità tra situazione di emergenza epidemiologica e urgenza dell’affidamento del servizio. Tale procedura si può utilizzare anche negli appalti nei settori speciali e per gli incarichi di progettazione e connessi;
  • le procedure in caso di somma urgenza o di protezione civile (art. 163, del D.Lgs. n. 50/2016). Al ricorrere dei presupposti e delle condizioni previste dalla norma, il RUP o il tecnico dell’amministrazione competente possono disporre l’immediato avvio dell’esecuzione. Tale procedura si applica anche a specifici lavori nel settore dei beni culturali, di importo superiore a 300.000 Euro;
  • l’immediata efficacia del subappalto. Nelle ipotesi in cui si proceda all’affidamento con procedura negoziata senza bando per motivi di urgenza o all’esecuzione diretta in somma urgenza, la stazione appaltante può dare immediata efficacia al subappalto, eseguendo il controllo del possesso dei requisiti del subappaltatore sulla base di autocertificazione fornita da quest’ultimo;
  • l’esclusione o la rapida soluzione delle procedure di verifica dell’anomalia dell’offerta (art. 97, comma 3-bis, 6 e 8, del D.Lgs. n. 50/2016). Nei casi di numero di offerte inferiore a 5 non si procede al calcolo della soglia di anomalia, restando comunque in capo alla stazione appaltante la possibilità di valutare la congruità di ogni offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa. In presenza di offerte in numero pari o superiore a 10, per affidamenti di lavori, servizi e forniture sottosoglia, non transfrontalieri, con il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, si può procedere alla esclusione automatica delle offerte anomale, prevedendolo nel bando di gara;
  • le modifiche dei contratti durante il periodo di efficacia (art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016). Circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice, inclusa la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti, possono giustificare modifiche del contratto durante il periodo di efficacia, senza la necessità di una nuova procedura di affidamento, a condizione che la modifica non alteri la natura generale del contratto;
  • la risoluzione del contratto (art. 108, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016). Ragioni di urgenza possono accelerare il procedimento per la risoluzione del contratto in caso di inadempimento dell’esecutore. In particolare, il termine assegnato all’esecutore per controdedurre ai contestati ritardi per negligenza nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali può essere anche inferiore a 10 giorni;
  • l’omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione di lavori stabiliti dall’art. 23, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione;
  • l’assegnazione del ruolo di supporto al RUP da parte di professionisti esterni (art. 31, comma 11, del D.Lgs. n. 50/2016), se non vi è adeguata professionalità all’interno della stazione appaltante;
  • l’inversione procedimentale, ossia la possibilità di esaminare le offerte prima della verifica di idoneità degli offerenti (art. 1, comma 3, della Legge n. 55/2019).

Il vademecum e la ricognizione normativa concludono richiamando alcune disposizioni in materia di contratti pubblici contenute nel d.l. n. 18 del 17 marzo 2020 recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19” e nella OCDPC c n. 630 del 3 febbraio 2020 recante “Primi interventi urgenti di protezione civile in relazione all’emergenza relativa al rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili”.
ANAC, di fatto, si è limitata a sintetizzare le norme presenti nel Codice. Nessuna aggiunta, nessun consiglio, nessuno modello. Più che un vademecumle stazioni appaltanti hanno ricevuto un riassunto (per intendere su che cosa possa essere un vademecum cfr. il nostro commento alle Procurement Policy Notes (PPN) predisposte dal Cabinet Office del Regno Unito). Meglio di niente, soprattutto perché qualcuno si sentirà, inspiegabilmente, sollevato nell’utilizzare gli strumenti.
Il nostro auspico è che le amministrazioni superino la c.d. amministrazione difensiva e si riapproprino, una volta per tutte, della loro discrezionalità (cfr. Governare per Contratto. Come creare valore attraverso i contratti pubblici, S.Valaguzza (2018), Editoriale Scientifica).

 

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Covid-19 and public contracts: the English experience of Procurement Policy Notes.

Other countries, like Italy, have provided special measures for managing the public procurement system in response to the health emergency caused by Covid-19.
In the UK, the Procurement Policy Notes (PPN) issued by the Cabinet Office, a public body supporting the UK Government and promoting good practices and vademecum in favour of tendering authorities, is a case in point.
Pragmatism, simplification, and flexibility have always inspired the UK’s regulatory action on procurement as a consequence also of a virtuous interaction between the academic world and political bodies.
The approach adopted by 18th and 20th of March Notes is strategically different from the Italian approach.
In Italy, MIT and ANAC have decided to focus mainly on the possibility of suspending proceedings already banned or to be banned not referable to the health emergency (see https://www.studiovalaguzza.it/en/after-mit-also-anac-intervenes-on-art-103-of-the-law-decree-cura-italia-excess-of-zeal/).
On the other hand, in the UK, it has been decided to mainly support the administrations with regard to urgent procurement, identifying the ways allowed to accelerate proceedings and ensure quality even during the health emergency.
In particular, the Cabinet Office, illustrating the tools that tendering authorities can use to procure goods, services and supplies they need during the emergency, refers to: (i) direct award due to extreme urgency; (ii) direct award due to absence of competition or protection of exclusive rights; (iii) call off of from an existing framework agreement or dynamic purchasing system; (iv) call for competition using a standard procedure with accelerated timescales; (v) extending or modifying a contract during its term.
The indications provided, which constitute an operative vademecum not binding on the tendering authorities, analytically explore every possible option for the benefit of all tendering authorities and clarify that Covid-19 emergency situation legitimates the use of proceedings that presuppose urgency. Moreover, it is significant that according to the Cabinet Office’s approach even pre-filled templates of justifications are provided to the tendering authorities, suggesting keeping them as proof of the existence of the derogation requirements.
On the other hand, as far as contracts that have not been concluded to deal with Covid-19 emergency are concerned, the English system aims to introduce elements of flexibility, plausibly justified by force majeure, benefiting the system as a whole.
While in Italy lawyers and operators are questioning the consequences of the identification of the Covid-19 as a force majeure and who should support the higher cost of the contracts, the Cabinet Office authoritatively endorses a collaborative approach. Among other things, this approach evaluates possible changes to the object of the ongoing contracts (including the extension of the fulfilment terms or changes in the delivery methods), also in favor of enterprises, which will allow operators to continue its activities keeping its remuneration and making itself useful during this critical moment. Thus, for example, a contract for the transport of children to schools could legitimately be transformed into the transport of doctors to hospitals.
In addition, the Cabinet Office specifies the possibility for administrations to renounce to exercise rights established in their own favor in stipulated contracts and/or to grant extensions or other facilities to operators. Moreover, tendering authorities are urged not to interrupt or delay the payment of their suppliers in order to avoid that the liquidity crisis could lead to the bankruptcy of the weakest economic operators in the supply chain. Consequently, advances payments, payments on account and shortened timing of payment are allowed.
The English system represents a very different approach to procurement from our approach, which seeks a loyal collaboration between clients and contractors in the clear interest of everyone. We should always keep in mind that flexibility is not synonymous with illegality.

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Covid-19 e contratti pubblici: l’esperienza inglese delle Procurement Policy Notes

Come l’Italia, anche altri Paesi hanno previsto misure speciali per la gestione del sistema dei contratti pubblici a fronte dell’emergenza sanitaria causata dal Covid-19.
Ricco di spunti è il caso inglese delle Procurement Policy Notes (PPN) predisposte dal Cabinet Office, organismo pubblico di supporto al Governo del Regno Unito, promotore di buone prassi e di vademecum a supporto delle stazioni appaltanti.
Pragmatismo, semplificazione e flessibilità ispirano da sempre l’azione regolatoria del Regno Unito sul procurement, conseguenza anche di una virtuosa interazione tra il mondo accademico e gli organi politici.
L’approccio delle due note di marzo (nota del 18 marzo e nota del 20 marzo – traduzioni a cura dello Studio Legale Valaguzza) è strategicamente differente da quello Italiano.
In Italia, la normativa, MIT e ANAC hanno deciso di concentrarsi principalmente sulla possibilità di sospendere le procedure già bandite o da bandirsi non riconducibili all’emergenza sanitaria (cfr. DOPO IL MIT ANCHE L’ANAC INTERVIENE SULL’ART. 103 DEL DECRETO LEGGE CURA ITALIA. ECCESSO DI ZELO?).
Nel Regno Unito, invece, si è scelto di concentrare il supporto alle amministrazioni con riferimento agli acquisiti urgenti, individuando le modalità consentite per accelerare le procedure e assicurare la qualità anche a fronte dell’emergenza sanitaria.
In particolare, il Cabinet Office, illustrando gli strumenti a cui le stazioni appaltanti possono ricorrere per procurarsi beni, servizi e forniture di cui necessitino nell’emergenza, fa riferimento a: (i) affidamento diretto per ragioni di estrema urgenza; (ii) affidamento diretto per unicità del prestatore o per la presenza di diritti esclusivi; (iii) rinuncia ad applicare un accordo quadro esistente o un sistema dinamico di acquisizione; (iv) pubblicazione di un bando standard con tempi accelerati; (v) proroga o modifica di un contratto già in corso di esecuzione.
Le indicazioni fornite, che valgono come vademecum operativo e non vincolano in alcun modo le stazioni appaltanti, approfondiscono analiticamente ogni possibile opzione, a beneficio di tutte le stazioni appaltanti, e chiariscono che la situazione emergenziale Covid-19 legittima l’utilizzo delle procedure che presuppongono l’urgenza. È significativo, per intendere l’approccio del Cabinet Office, che si forniscano alle stazioni appaltanti perfino dei modelli precompilati di giustificativi che si suggerisce alle stazioni appaltanti di conservare a dimostrazione della sussistenza dei requisiti derogatori.
Per quanto concerne invece i contratti che non siano stati stipulati per far fronte all’emergenza COVID, il sistema inglese guarda ad introdurre elementi di flessibilità, giustificati evidentemente dalla forza maggiore, a beneficio del sistema nel suo complesso.
Mentre in Italia giuristi e operatori si interrogano sulle conseguenze della riconducibilità del Covid-19 alla forza maggiore e sul “chi” debba supportare la maggiore onerosità dei contratti, il Cabinet Office avalla autorevolmente un approccio collaborativo, che valuti, tra l’altro, possibili modifiche all’oggetto dei contratti in corso, anche a favore delle imprese (incluse l’estensione dei termini di adempimento o le modifiche delle modalità di consegna), che consentano all’operatore di proseguire nelle proprie attività, conservando la propria remunerazione e rendendosi utile in questo momento critico. Così, per esempio, un contratto per il trasporto dei bambini nelle scuole, potrebbe essere legittimamente trasformato nel trasporto dei medici negli ospedali.
Inoltre, il Cabinet Office esplicita la possibilità che le amministrazioni possano rinunciare ad esercitare diritti stabiliti in proprio favore nei contratti stipulati e/o accordare proroghe o altre agevolazioni agli operatori. Le stazioni appaltanti sono anche esortate a non interrompere o ritardare il pagamento dei propri fornitori, al fine di evitare che la crisi di liquidità possa portare al fallimento degli operatori economici più deboli della filiera. Sono conseguentemente ammesse anticipazioni, acconti e tempistiche di pagamento accorciate.
Il sistema inglese è l’emblema di un approccio al procurement molto diverso dal nostro, che cerca una leale collaborazione tra committenti ed appaltatori, nell’interesse evidente di tutti.
Flessibilità, ricordiamocelo, non è sinonimo di illegalità.

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STOP TO INDISCRIMINATE E-COMMERCE DURING THE COVID-19 EMERGENCY: THE MILAN REGIONAL ADMINISTRATIVE COURT FORBIDS HOME DELIVERY FOR ALL PRODUCT CATEGORIES

The Court suspends the Lombardy Region’s Order No. 528 of April 11, 2020, which introduced measures for the prevention and management of epidemiological emergencies from Covid-19, with reference to the provision of letter h). Particularly, this provision allows home delivery by retail traders also for the categories not included in Annex 1 of Prime Ministerial Decree of April 10, 2020, as supplemented by MISE decree of March 25, 2020.
In recent days, the main trade unions have challenged Order No. 528 of April 11, 2020 of the Lombardy Region, with the object of “further measures for the prevention and management of epidemiological emergencies from Covid-19”, contesting the part in which “home delivery by retail traders is permitted for all product categories, even if they are not included in Annex 1 to the Prime Ministerial Decree of April 10, 2020” (letter h)).
The Regional Administrative Court of Milan, by decree No. 634 of April 23, 2020, suspended the effectiveness of the Lombardy Region’s decision (which did not appear in court) as a precautionary measure of urgency, noting a contrast between the regional decision and the state regulatory principles. Therefore, that has been considered a violation of the division of powers between the entities in competing matters – as in the case of health protection – pursuant to Article 117, paragraph 3 of the Constitution.
Differently from the Prime Ministerial Decree of April 10, 2020 that admitted trade on specified categories of goods considered essential or strategic, the regional order, authorized retail trade for all goods. As a consequence, the latter, expanding rather than restricting the permitted activities, would have infringed the provisions of Article 3(1) of Legislative Decree No. 19/2020, and it would have been in contrast with the emergency regulations contained in the aforementioned Legislative Decree and in the Prime Ministerial Decree.
According to the Milan Regional Administrative Court, the regional measure would ultimately affect the right to health of workers represented by the applicant trade unions.
As a result, from today, and at least until May 13 (date of the next hearing, unless the State intervenes otherwise on the matter), home delivery will be allowed in Lombardy only with reference to the categories included in Annex 1 of the Decree of April 10 by the government.

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Stop all’E-Commerce indiscriminato durante l’emergenza Covid-19: il TAR Milano boccia la consegna a domicilio per tutte le categorie merceologiche

l Tribunale sospende l’ordinanza della Regione Lombardia n. 528 dell’11 aprile 2020, che ha introdotto misure per la prevenzione e gestione emergenze epidemiologiche da Covid-19, con riferimento alla previsione della lettera H, che consente la consegna a domicilio da parte degli operatori commerciali al dettaglio anche per le categorie merceologiche non comprese nell’allegato 1, DPCM del 10 aprile 2020, come integrato dal decreto del MISE del 25 marzo 2020.
Nei giorni scorsi le principali sigle sindacali hanno impugnato l’ordinanza della Regione Lombardia n. 528 dell’11.4.2020, con oggetto “ulteriori misure per la prevenzione e gestione emergenze epidemiologiche da Covid 19”, contestando la parte in cui viene “consentita la consegna a domicilio da parte degli operatori commerciali al dettaglio per tutte le categorie merceologiche, anche se non comprese nell’allegato 1 del D.P.C.M. del 10 aprile 2020” (lettera H).
Il TAR di Milano, con decreto n. 634 del 23 aprile 2020, ha sospeso in via cautelare d’urgenza l’efficacia del provvedimento di Regione Lombardia (non costituitasi in giudizio), rilevando un contrasto tra la decisione regionale e i principi normativi statali, e quindi una violazione del riparto delle competenze tra gli Enti in materie concorrenti – come nel caso della tutela della salute – ai sensi dell’art. 117, comma 3 della Costituzione.
L’ordinanza regionale, autorizzando il commercio al dettaglio di tutte le merci, a fronte di un DPCM (10 aprile 2020) che limitava il commercio solo a precisate categorie merceologiche ritenute essenziali o strategiche, avrebbe violato quanto previsto dall’art. 3, co. 1, del d.l. n. 19/2020, ponendosi in contrasto con la normativa emergenziale contenuta nel d.l. e nel DPCM citati, perché ha ampliato, anziché restringere, le attività consentite.
Secondo il TAR milanese, la misura regionale inciderebbe in ultima analisi sul diritto alla salute dei lavoratori rappresentati dalle organizzazioni sindacali ricorrenti.
Di conseguenza, da oggi, e almeno fino al 13 maggio (data di fissazione della prossima udienza, salvo comunque un diverso intervento statale in materia) anche in Lombardia sarà consentita la consegna a domicilio solo con riferimento alle categorie merceologiche inserite dal Governo nell’allegato 1 del decreto del 10 aprile.

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“ANAC” CHANGES ITS PREVIOUSLY APPROACH – CLARIFICATION ON THE INDICATIONS GIVEN BY ANAC ON THE SUSPENSION OF PUBLIC TENDERS PURSUANT TO ART. 103 OF “CURA ITALIA” DECREE LAW

A few days after the publication of Resolution no. 312 of April 9, 2020 and the Government’s notice no. 4/2020 of the same day, once again ANAC has intervened on the issue of the suspension of public tenders terms, introduced by Art. 103 of Decree Law no. 18/2020 (the so-called “Cura Italia” Decree), and subsequently extended until May 15, 2020 by Art. 37 of Decree Law no. 23/2020 (the so-called “Liquidity Decree”), coming back to what it had initially clarified.
As we had the opportunity to discuss in more detail in the previous article (available on this website), the National Anti-Corruption Authority had provided indications for the management of the public tender proceedings, in order to favor the adoption of homogeneous and uniform behavior by the tendering authorities. In particular, the Authority had given the tendering authorities suggestions with reference both to the tender procedures still to be launched and the procedures already launched, and to the contracts awarded and those being executed.
Then ANAC publishes a “clarification”, with the eloquent title: “it was never asked the tendering authorities to suspend the tendering proceedings during the health emergency”.
The need for the new Authority’s intervention comes from unspecified “misinterpretations” by some tendering authorities of the indications given in Resolution 312/2020. This time, the Authority clarifies that it has never requested the suspension of the public tender proceedings during the emergency health situation caused by the spread of Covid-19. And this is true: in fact, as we pointed out in the previous note, the Authority had appealed to the discretion of the tendering authorities, which are sovereign of the proceedings as long as they had reasonable motivations. However, in the actual public procurement sector, the ANAC’s advice perceived as a command rather than an authoritative opinion – what it actually is – is sufficient to tighten and worry beyond measure.
Indeed, The Authority took correctly care to specify that it only suggested “the opportunity to postpone the beginning of the tender proceedings already planned” and to start only those “considered urgent and unavoidable”, ensuring, however, “the maximum publicity and transparency of the decisions taken”. ANAC recognizes the value of the content of Resolution no. 312/2020, i.e. “suggestions” given due to the current moment. However, these suggestions could give way to concrete assessments of the specific case that the tendering authorities could make in the exercise of their discretion giving adequate reasons.
ANAC goes further: recalling Government’s notice no. 4/2020 and the fear contained in it about the possible negative repercussions of the unconditional suspension of the public tenders terms on the public procurement sector, urging the Government and the Parliament to identify ad hoc measures in view of the so-called “phase 2”, it seems to be open to the possible carrying out of public tenders, while adopting all the measures, including procedural measures, that the current situation recommends. In fact, the Authority concludes the clarification stating with a polemical tone “that any different interpretations, relating to an alleged request for postponement of the tender proceedings by the Authority, are to be considered dismissed from all grounds”. So, in short, the power to decide what to do does not lie with the Authority, but with the Public Administration that must and can exercise public powers in the concrete case. Here we are: praise of discretion!
In conclusion, the intervention of ANAC is part of a story that appeared unclear from its beginning and in these actual circumstances, more than ever, it is important to appeal to the good action of the administration that is better aware of its needs and that will be able, hopefully, to follow the public interest even in this difficult situation.

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L’ANAC si rilegge – Precisazione sui chiarimenti resi dall’ANAC sulla sospensione delle gare pubbliche ex art. 103 del D.L. Cura Italia

A pochi giorni di distanza dalla pubblicazione della delibera n. 312 del 9 aprile 2020 e della segnalazione al Governo n. 4/2020 di pari data, l’ANAC interviene nuovamente sul tema della sospensione dei termini delle gare ad evidenza pubblica, introdotta dall’art. 103 del DL n. 18/2020 (c.d. Decreto Cura Italia), e poi prorogata fino al 15 maggio 2020 dall’art. 37 del DL n. 23/2020 (c.d. Decreto Liquidità), tornando su quanto in un primo momento aveva chiarito.
Come abbiamo avuto modo di approfondire nel precedente articolo (disponibile a questa pagina), l’Autorità Nazionale Anticorruzione aveva fornito indicazioni per la gestione delle procedure ad evidenza pubblica nel periodo emergenziale in corso, al fine di favorire l’assunzione di comportamenti omogenei ed uniformi da parte delle stazioni appaltanti; in particolare, l’Autorità aveva dettato una serie di suggerimenti per le stesse stazioni appaltanti con riferimento tanto alle procedure di gara ancora da bandire, quanto alle procedure già avviate e ai contratti affidati e in fase di esecuzione.
Ora l’ANAC pubblica una “precisazione”, dal titolo eloquente: “Mai chiesta alle stazioni appaltanti la sospensione delle procedure di gara durante l’emergenza sanitaria”.
L’esigenza del nuovo intervento dell’Autorità trae origine da non meglio precisate “interpretazioni erronee”, da parte di alcune stazioni appaltanti, delle indicazioni contenute nella richiamata delibera 312/2020. Questo giro, l’Autorità chiarisce di non aver mai chiesto la sospensione delle procedure ad evidenza pubblica nel perdurare della situazione sanitaria emergenziale legata alla diffusione del Covid-19. E questo è vero: infatti, come avevamo segnalato nella precedente nota, l’Autorità aveva fatto appello alla discrezionalità delle stazioni appaltanti, sovrane delle procedure purché animate da motivazioni ragionevoli. Il fatto è che ormai, nel mercato dei contratti pubblici, basta un consiglio dell’ANAC, percepito come un comando invece che per quello che è – cioè una autorevole opinione –, per irrigidire e preoccupare oltre misura.
L’Autorità molto correttamente si è premurata di precisare, anzi, che essa “si è limitata a suggerire «l’opportunità di differire l’avvio delle procedure di gara già programmate» e di avviare soltanto quelle «ritenute urgenti e indifferibili», assicurando tuttavia “la massima pubblicità e trasparenza delle determinazioni adottate”. L’ANAC riconosce il valore di quello che è il contenuto della delibera n. 312/2020, ossia di “suggerimenti” dettati dall’opportunità del momento, che però potrebbero cedere il passo alle valutazioni concrete del caso specifico che le stazioni appaltanti, adeguatamente motivando, potrebbero effettuare nell’esercizio della loro discrezionalità.
L’ANAC si spinge oltre: richiamando la segnalazione al Governo n. 4/2020 e la preoccupazione in essa contenuta circa le possibili ripercussioni negative della sospensione incondizionata dei termini delle gare sul comparto degli appalti pubblici, sollecitando Governo e Parlamento a individuare misure ad hoc in vista della c.d. “fase 2”, sembra aprire verso il possibile svolgimento delle gare pubbliche, pur adottando tutti gli accorgimenti anche procedurali che l’attuale situazione consiglia. E difatti l’Autorità conclude la precisazione con l’affermazione, dal tono polemico, “che eventuali interpretazioni difformi, relative a una presunta richiesta di rinvio delle procedure di gara da parte dell’Autorità, è da considerarsi destituita di ogni fondamento”. Della serie: il potere di decidere il da farsi non spetta all’Autorità, ma alle PA che devono e possono esercitare il potere pubblico nel caso concreto. Eccoci: elogio della discrezionalità!
Insomma, l’intervento di ANAC si inserisce in una vicenda che fin da subito è apparsa poco chiara e mai come ora è importante fare appello al buon agire dell’amministrazione che meglio è conscia delle proprie esigenze e che, ci si augura, saprà perseguire l’interesse pubblico anche in questa situazione delicata.

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DOPO IL MIT ANCHE L’ANAC INTERVIENE SULL’ART. 103 DEL DECRETO LEGGE CURA ITALIA. ECCESSO DI ZELO?

Con delibera n. 312 del 9 aprile 2020, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha dato indicazioni per la gestione delle procedure ad evidenza pubblica nel periodo in corso, al fine di “di garantire, durante l’emergenza sanitaria, l’adozione di comportamenti omogenei ed uniformi da parte delle stazioni appaltanti nello svolgimento delle procedure di gara e nella relativa fase di esecuzione”.
Anzitutto, ci si deve chiedere che valore giuridico abbiano questi suggerimenti dettati nell’ambito del potere regolatorio generale dell’Autorità, ma non in attuazione di una precisa delega di legge ad intervenire sul punto. Potrà una stazione appaltante discostarsi da tali indicazioni con una valutazione discrezionale, caso per caso, che sia ragionevole e motivata, oppure un’azione di questo genere potrà essere ritenuta illegittima per violazione di “legge” o per eccesso di potere?
Nel merito, le indicazioni dell’Autorità coprono tutto: i contratti in fase di esecuzione, le procedure già bandite e quelle da bandire.
− Quanto ai contratti in fase di esecuzione, l’ANAC ribadisce l’impossibilità di procedere all’applicazione di penali per i ritardi dovuti all’emergenza sanitaria, ai sensi dell’art. 91 del D.L. n. 18/2020.
− Per quanto riguarda le nuove gare, l’ANAC suggerisce alle stazioni appaltanti di valutare la necessità e l’opportunità di differire l’avvio delle procedure già programmate a un momento successivo alla fase di emergenza e, ove si decida di procedere, richiede che si adottino le cautele necessarie volte a favorire la massima partecipazione e a garantire la parità di condizioni fra i concorrenti.
− Per quanto riguarda le procedure in corso di svolgimento, di regola dovrebbero applicare il periodo di sospensione, a meno di specifiche e diverse valutazioni della PA. In generale, ANAC consiglia alle stazioni appaltanti di agire con la massima pubblicità e trasparenza nell’assunzione delle determinazioni necessarie per far fronte all’emergenza sanitaria. E richiede che si diano chiare indicazioni sulle decisioni assunte nella documentazione di gara.
Contemporaneamente alla pubblicazione della Delibera n. 312, l’ANAC ha emesso la segnalazione n. 4 con la quale si è rivolta al Governo affinché venga fatta chiarezza – a livello normativo – sulla portata applicativa dell’art. 103 del DL Cura Italia. L’ANAC esprime il timore che se la disposizione in commento fosse interpretata in senso onnicomprensivo, come già proposto dal MIT con circolare del 23 marzo, questo provocherebbe la «sospensione generalizzata delle procedure di gara…», paralizzando così gli approvvigionamenti delle pubbliche amministrazioni, inclusi quelli funzionali alla gestione dell’emergenza sanitaria, con evidente danno per l’intera collettività.

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AFTER MIT ALSO ANAC INTERVENES ON ART. 103 OF THE LAW DECREE “CURA ITALIA”. EXCESS OF ZEAL?

With Resolution no. 312 of April 9, 2020, the National Anti-Corruption Authority (ANAC) provided instructions for the management of public tendering proceedings during the current period, in order to “ensure, during the health emergency, the adoption of homogeneous and uniform behaviours by the tendering authorities in carrying out tendering procedures and in the related performance phase”.
First of all, we have to wonder about the legal value of these suggestions given in the context of the Authority’s general regulatory power in the absence of a specific legal delegation to intervene on the matter. Could a tendering authority differ from these indications on a case-by-case, reasonable and reasoned discretionary assessment, or could such an action be considered unlawful for breach of “law” or excess of power?
The Authority’s indications cover everything: ongoing agreements, procedures already published and those to be published.
− With regard to the ongoing agreements, ANAC confirms the impossibility of applying penalties for delays due to the health emergency, pursuant to Article 91 of Decree Law No 18/2020.
− As far as new tenders are concerned, ANAC suggests that tendering authorities should assess the need and advisability of postponing the launch of already planned tender proceedings until the emergency phase will be ended. Otherwise, if they decide to carry them out, it requires to take the necessary precautions to encourage maximum participation and ensure par conditio between competitors.
− As far as ongoing procedures are concerned, they should apply the period of suspension, unless specific and different Public Administration’s assessments are made. In general, ANAC advises tendering authorities to act with maximum publicity and transparency in making the necessary determinations to deal with the health emergency. Furthermore, it requires clear information on the decisions made in the tender documentation.
At the same time as the publication of Resolution no. 312, ANAC issued the report no. 4 requiring to the Government to clarify – at a regulatory level – the scope of application of Article 103 of the Italian Health Care Decree. ANAC expresses the fear that if the provision in question was interpreted in an all-encompassing way, as already suggested by MIT in its circular of March 23, this would lead to the “general suspension of the tendering procedures…”, thus paralyzing supplies to public administrations, including those functional to the health emergency management, with obvious damage for the entire community.

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