Consiglio di Stato, Sezione I, 7 aprile 2020, n. 735

Con la recente pronuncia il Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole rispetto all’annullamento straordinario degli atti degli enti locali da parte del Governo a tutela dell’unità dell’ordinamento ai sensi dell’art. 138 TUEL e dell’art. 2, comma 3, lett. p), della L. n. 400/1988, dell’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020.
L’ordinanza aveva imposto a chiunque intendesse fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina, sia a piedi sia a bordo di un mezzo di trasporto, l’obbligo di registrarsi on-line, almeno quarantotto ore prima della partenza, sul sito internet predisposto dal Comune di Messina fornendo una serie di dati e informazioni personali. In seguito alla registrazione, l’istante avrebbe dovuto attendere il rilascio del nulla osta al transito da parte del Comune.
La Sezione I, sulla scia di una costante giurisprudenza amministrativa, conferma l’attuale vigenza dell’istituto dell’annullamento straordinario da parte del Governo, anche a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione. Il potere conferito dall’art. 138 TUEL, da esercitarsi in relazione alle materie attribuite alla sfera di competenza esclusiva dello Stato, trova fondamento nell’art. 95 della Costituzione che affida al Presidente del Consiglio il mantenimento dell’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo nel quadro di unità e di indivisibilità della Repubblica sancite dall’art. 5 della Costituzione. Il Consiglio di Stato mette poi in evidenza l’attualità e la rilevanza di un istituto che è volto a garantire un equilibrio razionale tra lo Stato centrale e le autonomie regionali e locali, specialmente in un contesto caratterizzato da una situazione di emergenza sanitaria di portata globale che può essere efficacemente affrontata solo assicurando l’unitarietà dell’ordinamento giuridico.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto inoltre che l’ordinamento nazionale non attribuisce al Sindaco il potere di dettare norme che si applichino ed abbiano efficacia, anche indiretta, al di fuori del territorio comunale. Pertanto un provvedimento del Sindaco che pretendesse di produrre efficacia fuori dal Comune sarebbe illegittimo. 
L’ordinanza contrasta con numerose disposizioni costituzionali: impone obblighi di fare e di non fare in contrasto con le previsioni dell’art. 23 della Costituzione, prevede limitazioni alla libertà personale e alla libertà di circolazione garantite dagli artt. 13 e 16 della Costituzione e viola anche l’attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale come previsto dall’art. 117, co. 2, lett. q) della Costituzione.
L’ordinanza è altresì illegittima per violazione di norme di rango legislativo e regolamentare. 
Quanto alle norme di rango primario, l’ordinanza contrasta con la disciplina di origine comunitaria prevista in materia di protezione dei dati personali di cui al D. Lgs. n. 196/2003 e viola direttamente specifiche e puntuali disposizioni emergenziali adottate a livello centrale. Più precisamente il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’ordinanza del Sindaco di Messina abbia violato gli artt. 2 e 3 del D.L. n. 19/2020 che prevedono una disciplina di carattere generale in relazione all’ambito della competenza per possibili interventi in sussidiarietà verticale da parte del Governo. Tali disposizioni prevedono infatti che le misure di contenimento devono essere adottate tramite d.P.C.M. oppure tramite ordinanze regionali ma con efficacia limitata fino al momento di adozione degli atti governativi ed esclusivamente per specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario. Invece, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti non possono in alcuna circostanza divergere, oltrepassandone i limiti, dalle misure statali.
Quanto invece alla violazione di disposizioni regolamentari, il Consiglio di Stato segnala che l’ordinanza si pone in contrasto con quanto previsto dal d.P.C.M. del 22 marzo 2020, nella parte in cui permette la circolazione per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o per motivi di salute, nonchè con l’art. 2 del decreto del Ministero della Salute, adottato di concerto con il Ministero delle Infrastrutture n. 120 del 17 marzo 2020, che ha stabilito specifiche previsioni in merito all’attraversamento dello Stretto di Messina.
Il Consiglio di Stato conclude sostenendo che vi è la necessità di gestire unitariamente la crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva, soprattutto nei casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà garantite dalla Costituzione. 
Pertanto, alla luce dell’art. 3, D.L. n. 19/2020 deve riconoscersi un’autonoma competenza ai Presidenti delle Regioni e ai Sindaci solamente nei limiti e al ricorrere dei seguenti presupposti e condizioni:
i. nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, D.L. cit. e con efficacia limitata fino a tale momento;
ii. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; tali circostanze, in applicazione delle ordinarie regole sulla motivazione del provvedimento amministrativo, non devono solo essere enunciate ma anche dimostrate;
iii. esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza;
iv. senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.